Capitolo 19 — La responsabilità nell’amministrazione, nella scuola, nell’educazione

Parte Terza — Competenze del dirigente scolastico in materia giuridica ed amministrativa

19.1 La responsabilità amministrativa nella Costituzione

L’art. 28 Cost. stabilisce che i funzionari e i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti, e che la responsabilità civile si estende, in tali casi, allo Stato e agli enti pubblici.

19.1.1 Gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa patrimoniale

La responsabilità amministrativo-contabile (o “erariale”) richiede: una condotta (azione od omissione), un evento dannoso per l’erario, un nesso di causalità tra condotta ed evento, l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave, e un rapporto di servizio, anche di fatto, con la pubblica amministrazione.

19.1.2 Il dolo

Il dolo è la volontà cosciente di causare l’evento dannoso, quale forma più grave dell’elemento soggettivo.

19.1.3 La colpa

La colpa consiste nella violazione di regole di diligenza, prudenza o perizia, senza la volontà di causare l’evento dannoso.

19.1.4 La colpa grave

La colpa grave è la soglia minima di rimproverabilità richiesta, ai sensi dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, per l’affermazione della responsabilità amministrativo-contabile del dipendente pubblico, a differenza della responsabilità civile ordinaria, che risponde anche della colpa lieve.

19.1.5 La responsabilità patrimoniale

Il dipendente pubblico condannato dalla Corte dei conti risponde del danno erariale con il proprio patrimonio, di norma in misura proporzionale alla propria responsabilità individuale (non in solido con gli altri corresponsabili, salvo il caso di concorso doloso).

19.1.6 La responsabilità degli organi collegiali

I componenti di un organo collegiale rispondono, in linea di principio, solidalmente per le decisioni assunte collegialmente, salvo che abbiano fatto constare a verbale il proprio motivato dissenso.

19.2 La responsabilità verso i terzi

19.2.1 L’art. 2043 del codice civile

L’art. 2043 c.c. costituisce la clausola generale della responsabilità civile extracontrattuale (o aquiliana): chiunque cagiona ad altri un danno ingiusto, per fatto doloso o colposo, è tenuto a risarcirlo.

19.2.2 La responsabilità contrattuale nel codice civile

L’art. 1218 c.c. disciplina la responsabilità contrattuale: il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, salvo provare che l’inadempimento è dovuto a impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile.

19.3 La responsabilità del personale della scuola sugli alunni minori

19.3.1 La responsabilità ex artt. 2043 e 2048 cod. civ.

L’art. 2048 c.c. disciplina la responsabilità dei “precettori” (insegnanti) e di chi insegna un mestiere o un’arte per il fatto illecito commesso dagli allievi durante il tempo in cui sono sotto la loro vigilanza, con inversione dell’onere della prova: è l’insegnante a dover dimostrare di non aver potuto impedire il fatto.

19.3.2 Altre fonti della responsabilità del personale scolastico sugli alunni

Accanto all’art. 2048 c.c. (fatto illecito dell’allievo verso terzi o tra allievi), rileva l’obbligo generale di vigilanza sull’incolumità degli alunni, la cui violazione può generare responsabilità anche per i danni subiti dallo stesso alunno (ad esempio infortuni durante l’attività didattica o ricreativa).

19.3.3 La responsabilità contrattuale nella scuola

La giurisprudenza più consolidata qualifica la responsabilità del personale scolastico verso gli alunni come responsabilità contrattuale (e non meramente aquiliana), fondata sul “contatto sociale” che si instaura con l’iscrizione dell’alunno alla scuola: qualificazione rilevante ai fini dell’onere della prova (a carico della scuola) e del termine di prescrizione (decennale anziché quinquennale).

19.3.4 La responsabilità sugli alunni del dirigente scolastico e del consiglio d’istituto

Il dirigente scolastico risponde dell’adeguata organizzazione della vigilanza (predisposizione di turni, sorveglianza, sicurezza degli ambienti), mentre la responsabilità diretta per il singolo episodio dannoso resta generalmente in capo al docente o al collaboratore scolastico effettivamente presente al momento del fatto.

19.3.5 L’art. 61 della legge n. 312/1980

L’art. 61 della legge 11 luglio 1980, n. 312 prevede, per i danni cagionati dagli alunni a sé stessi o a terzi, la surroga dell’amministrazione al personale scolastico nelle ipotesi di colpa lieve, limitando la responsabilità patrimoniale diretta del personale al dolo o alla colpa grave (con azione di rivalsa dell’amministrazione limitata a tali ipotesi): una norma che ha risolto, in larga parte, il problema della forte esposizione personale dei docenti.

19.4 La responsabilità dei genitori nell’educazione dei figli

19.4.1 La culpa in educando ex art. 2048 del codice civile

L’art. 2048 c.c. disciplina anche la responsabilità dei genitori per il fatto illecito commesso dai figli minori con loro conviventi, fondata sulla presunzione di culpa in educando (per non aver impartito un’educazione adeguata a prevenire condotte dannose), superabile solo con la prova di non aver potuto impedire il fatto.

19.4.2 La culpa in educando nelle sentenze della Corte di Cassazione civile

La giurisprudenza di legittimità tende a valutare con particolare rigore la prova liberatoria richiesta ai genitori, specie in relazione a fatti di una certa gravità commessi da minori ormai prossimi alla maggiore età, per i quali si richiede la dimostrazione di un’educazione adeguata all’età e alla maturità del minore.

19.5 Tipologie di danno

Si distingue tradizionalmente il danno patrimoniale (comprensivo di danno emergente e lucro cessante, si veda il Capitolo 17, § 17.4.10) dal danno non patrimoniale (danno biologico, morale, esistenziale), quest’ultimo risarcibile nei casi previsti dalla legge o in presenza della lesione di diritti costituzionalmente garantiti.

19.6 La responsabilità disciplinare

19.6.1 Il fondamento della responsabilità disciplinare nel codice civile

L’art. 2106 c.c. prevede che l’inosservanza degli obblighi del lavoratore possa dar luogo all’applicazione di sanzioni disciplinari, secondo la gravità dell’infrazione e nel rispetto del principio di proporzionalità.

19.6.2 I doveri del dipendente pubblico: fonti

I doveri del dipendente pubblico trovano fonte nella Costituzione (art. 54, comma 2, sul dovere di disciplina e onore), nel D.Lgs. 165/2001, nel Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62) e nei contratti collettivi di comparto.

19.6.3 Il Testo unico del pubblico impiego e le successive modifiche: dal “decreto Brunetta” del 2009 alla “riforma Madia” del 2017

Il “decreto Brunetta” (D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150) ha inasprito la responsabilità disciplinare, tipizzando nuove infrazioni; la “riforma Madia” (D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75) ha ulteriormente modificato la disciplina, in particolare in materia di assenteismo e di tempistica del procedimento.

19.6.4 L’azione disciplinare

L’azione disciplinare è obbligatoria: il dirigente (o l’Ufficio Procedimenti Disciplinari, per le sanzioni più gravi) deve attivarla non appena abbia notizia del fatto, nel rispetto di termini perentori per la contestazione e per la conclusione del procedimento.

19.6.5 L’impugnazione dei provvedimenti disciplinari e la “dequotazione dei vizi formali”

I provvedimenti disciplinari sono impugnabili dinanzi al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro; in applicazione del principio di “dequotazione dei vizi formali”, la violazione di norme sul procedimento non comporta l’annullamento del provvedimento se il suo contenuto dispositivo non avrebbe comunque potuto essere diverso.

19.6.6 Le “specialità” della scuola in materia disciplinare

Per il personale docente permangono, accanto alle infrazioni generali del pubblico impiego, specifiche infrazioni disciplinate dal Testo Unico dell’istruzione (D.Lgs. 297/1994), che si affiancano alla disciplina generale.

19.7 Dopo il D.Lgs. n. 75/2017: responsabilità, infrazioni e sanzioni

19.7.1 Forme e termini del procedimento disciplinare: regole generali nel pubblico impiego

Il procedimento disciplinare richiede la contestazione scritta dell’addebito entro termini stringenti, la garanzia del contraddittorio con il dipendente incolpato e la conclusione entro termini perentori, a pena di decadenza dell’azione disciplinare.

19.7.2 Le competenze nel procedimento disciplinare nella scuola

Per le sanzioni di minore gravità (rimprovero verbale o scritto, sospensione fino a 10 giorni) è competente il dirigente scolastico; per le sanzioni più gravi è competente l’Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD) dell’Ufficio Scolastico Regionale.

19.7.3 I principi da seguire nell’irrogazione delle sanzioni

L’irrogazione delle sanzioni disciplinari deve rispettare i principi di proporzionalità, gradualità, contraddittorio e tempestività.

19.7.4 Infrazioni e sanzioni previste per tutto il pubblico impiego dal D.Lgs. n. 165/2001

Gli artt. 55-bis e seguenti del D.Lgs. 165/2001 tipizzano specifiche infrazioni (ad esempio la falsa attestazione della presenza in servizio) cui corrispondono sanzioni specifiche, fino al licenziamento senza preavviso nei casi più gravi.

19.7.5 Infrazioni e sanzioni previste specificamente per i docenti dal D.Lgs. n. 297/1994

Il Testo Unico dell’istruzione mantiene, per il personale docente, un proprio elenco di infrazioni e sanzioni (artt. 492 e seguenti), tuttora in parte applicabile accanto alla disciplina generale del pubblico impiego.

19.7.6 L’obbligo di collaborazione nei procedimenti disciplinari

Il dipendente sottoposto a procedimento disciplinare è tenuto a collaborare con l’Ufficio Procedimenti Disciplinari, fornendo la documentazione e le informazioni richieste nel corso dell’istruttoria.

19.7.7 La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti

L’art. 54-bis del D.Lgs. 165/2001 (come riformato dal D.Lgs. 10 marzo 2023, n. 24, di recepimento della direttiva UE sul whistleblowing) tutela il dipendente pubblico che segnala illeciti di cui sia venuto a conoscenza nell’esercizio delle proprie funzioni, garantendo la riservatezza della sua identità e vietando ogni forma di ritorsione.

19.7.8 Rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale

Il procedimento disciplinare può essere sospeso in attesa dell’esito del procedimento penale relativo ai medesimi fatti, quando particolarmente complesso, salvi i casi in cui la legge ne preveda la procedibilità immediata indipendentemente dall’esito penale.

19.7.9 La sospensione cautelare dal servizio

Si veda quanto già illustrato al Capitolo 9, § 9.3.10, quale misura interinale applicabile in pendenza di procedimento disciplinare o penale.

19.8 La responsabilità penale

19.8.1 Il reato

Il reato è il fatto umano, commissivo od omissivo, espressamente previsto dalla legge come tale e punito con una pena, in applicazione del principio di legalità.

19.8.2 La responsabilità penale nella Costituzione

L’art. 27 Cost. sancisce che la responsabilità penale è personale, che l’imputato non è considerato colpevole fino alla condanna definitiva (presunzione di non colpevolezza) e che le pene devono tendere alla rieducazione del condannato.

19.8.3 Pubblico ufficiale e incaricato di un pubblico servizio

Gli artt. 357-358 c.p. distinguono la qualifica di pubblico ufficiale da quella di incaricato di pubblico servizio: il dirigente scolastico, e in determinate circostanze anche il docente (ad esempio quale membro di una commissione d’esame), rivestono la qualifica di pubblico ufficiale nell’esercizio delle relative funzioni.

19.8.4 Reati in ambiente scolastico

Tra i reati più rilevanti in ambito scolastico si annoverano le lesioni personali colpose (spesso connesse a omessa vigilanza), l’omissione di soccorso, i reati contro la libertà personale e sessuale dei minori, il maltrattamento.

19.8.5 Obbligo di denuncia

Il personale scolastico, quale pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, ha l’obbligo di denunciare all’autorità giudiziaria i reati procedibili d’ufficio di cui venga a conoscenza nell’esercizio delle proprie funzioni, ai sensi degli artt. 361-362 del codice penale.

19.8.6 I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione

Gli artt. 314 e seguenti del codice penale disciplinano i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione (peculato, concussione, corruzione, abuso d’ufficio, rifiuto o omissione di atti d’ufficio), rilevanti anche per la posizione di garanzia rivestita dal dirigente scolastico.

19.9 La responsabilità della documentazione scolastica

19.9.1 Il protocollo

Il protocollo (oggi informatico) è il registro in cui sono annotati, in ordine cronologico, tutti gli atti in entrata e in uscita della scuola, con funzione di certezza della data e di tracciabilità dei documenti.

19.9.2 Il fascicolo personale

Il fascicolo personale raccoglie la documentazione relativa alla carriera di ciascun dipendente e, per gli studenti, al loro percorso scolastico.

19.9.3 I registri

I principali registri della scuola comprendono il registro di classe, il registro personale del docente e il registro dei verbali degli organi collegiali.

19.9.4 La “dematerializzazione” dei registri scolastici

Il passaggio dal registro cartaceo al registro elettronico, generalizzatosi nell’ultimo decennio, ha comportato una profonda trasformazione delle modalità di documentazione della vita scolastica.

19.9.5 Il Registro elettronico (Registro online)

Il registro elettronico è oggi lo strumento ordinario per la rilevazione delle assenze, l’annotazione dei voti e delle note disciplinari, e la comunicazione tra scuola e famiglia.

19.9.6 I registri collegati alla vita scolastica degli alunni

Rientrano tra questi il registro delle iscrizioni, il registro dei voti e degli scrutini, il registro dei diplomi e degli attestati rilasciati.

19.9.7 Registri degli organi collegiali

I verbali delle sedute degli organi collegiali sono conservati agli atti della scuola, quali documenti che attestano formalmente le deliberazioni assunte.

19.9.8 I documenti scolastici come “atti pubblici”

Alcuni documenti scolastici (diplomi, verbali di scrutinio e di esame) hanno natura di atto pubblico ai sensi dell’art. 2699 c.c., con le conseguenti implicazioni in termini di fede privilegiata fino a querela di falso e di rilevanza penale delle eventuali falsità (artt. 476 e seguenti c.p.).

19.9.9 Gli archivi scolastici

Gli archivi delle istituzioni scolastiche statali sono beni culturali ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), soggetti a specifici obblighi di conservazione, tutela e scarto controllato della documentazione.

Fonti citate in questo capitolo

D.Lgs. 150/2009
D.Lgs. 165/2001
D.Lgs. 297/1994
D.Lgs. 33/2013
D.Lgs. 42/2004
D.Lgs. 75/2017
DPR 275/1999
DPR 62/2013
legge 107/2015
legge 11 luglio 1980, n. 312
legge 14 gennaio 1994, n. 20
legge 190/2012
legge 241/1990
art. 1218 c.c.
art. 2043 c.c.
art. 2048 c.c.
art. 2106 c.c.
art. 2699 c.c.
art. 27 Cost.
art. 28 Cost.
artt. 357-358 c.p.
artt. 361-362 c.p.

Elenco estratto automaticamente dai riferimenti normativi presenti nel testo: copre la maggior parte delle citazioni ma può non essere esaustivo al 100% (alcuni riferimenti discorsivi possono sfuggire all’estrazione automatica). Il capitolo è materiale di studio originale, scritto sulla base di conoscenza normativa generale e non sottoposto a verifica sistematica riga per riga su fonte esterna in fase di stesura — a differenza delle Aree tematiche e delle Tracce reali, trascritte testualmente dai documenti ufficiali del concorso. Prima di uno studio approfondito si raccomanda di riscontrare i riferimenti più tecnici sul testo integrale delle fonti elencate (Normattiva, Gazzetta Ufficiale).

Test di verifica

Quiz di autovalutazione — 14 domande a risposta multipla. Non sono domande ufficiali del concorso.

La responsabilità amministrativo-contabile richiede, quale elemento soggettivo minimo:
- a) la sola colpa lieve
- b) dolo o colpa grave
- c) nessun elemento soggettivo
- d) il solo dolo Risposta: b
L’art. 2048 c.c. disciplina:
- a) la responsabilità dei precettori e dei genitori per il fatto illecito dei minori
- b) la responsabilità contrattuale generale
- c) la responsabilità amministrativa
- d) il diritto di accesso Risposta: a
La responsabilità della scuola verso gli alunni è qualificata dalla giurisprudenza consolidata come:
- a) esclusivamente extracontrattuale
- b) contrattuale, fondata sul contatto sociale
- c) penale
- d) inesistente Risposta: b
L’art. 61 della legge 312/1980 prevede che, per colpa lieve, il personale scolastico:
- a) risponda sempre personalmente e integralmente
- b) sia surrogato dall’amministrazione, salvo dolo o colpa grave
- c) non abbia alcuna tutela
- d) sia automaticamente licenziato Risposta: b
Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici è stato adottato con:
- a) DPR 62/2013
- b) D.Lgs. 165/2001
- c) legge 190/2012
- d) D.Lgs. 150/2009 Risposta: a
Il “decreto Brunetta” è:
- a) D.Lgs. 150/2009
- b) D.Lgs. 75/2017
- c) legge 107/2015
- d) DPR 275/1999 Risposta: a
Per le sanzioni disciplinari più gravi del personale scolastico è competente:
- a) sempre e solo il dirigente scolastico
- b) l’Ufficio Procedimenti Disciplinari dell’USR
- c) il consiglio di istituto
- d) il collegio dei docenti Risposta: b
La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (whistleblowing) è disciplinata da:
- a) art. 54-bis D.Lgs. 165/2001
- b) legge 241/1990
- c) DPR 62/2013 soltanto
- d) D.Lgs. 33/2013 Risposta: a
La responsabilità penale, ai sensi dell’art. 27 Cost., è:
- a) collettiva
- b) personale
- c) trasferibile ad altri
- d) sempre presunta fino a prova contraria dell’innocenza Risposta: b
Il dirigente scolastico, nell’esercizio delle sue funzioni, riveste la qualifica di:
- a) privato cittadino
- b) pubblico ufficiale
- c) incaricato di servizio privato
- d) nessuna qualifica specifica Risposta: b
L’obbligo di denuncia dei reati procedibili d’ufficio per il personale scolastico è previsto da:
- a) artt. 361-362 c.p.
- b) legge 241/1990
- c) D.Lgs. 33/2013
- d) DPR 62/2013 Risposta: a
I diplomi e i verbali di scrutinio hanno natura di:
- a) semplici appunti privi di valore
- b) atti pubblici
- c) atti riservati non conservabili
- d) circolari interne Risposta: b
Gli archivi delle scuole statali sono, ai sensi del D.Lgs. 42/2004:
- a) beni culturali
- b) beni privati del dirigente
- c) privi di qualsiasi tutela
- d) di proprietà esclusiva del Comune Risposta: a
La “dequotazione dei vizi formali” comporta che:
- a) ogni vizio formale comporta sempre l’annullamento dell’atto
- b) un vizio meramente formale non comporta annullamento se il contenuto dispositivo non poteva essere diverso
- c) i vizi formali sono irrilevanti in ogni caso
- d) solo i vizi sostanziali esistono in diritto amministrativo Risposta: b