Capitolo 18 — La pubblica amministrazione nella Costituzione e nella Legge
Parte Terza — Competenze del dirigente scolastico in materia giuridica ed amministrativa
18.1 La pubblica amministrazione nella Costituzione
18.1.1 La pubblica amministrazione tra Governo e Parlamento
L’art. 95 Cost. colloca la pubblica amministrazione nell’orbita del Governo, mentre l’art. 97 Cost. ne impone l’organizzazione secondo disposizioni di legge, in modo da assicurarne il buon andamento e l’imparzialità.
18.1.2 La definizione di P.A.
La pubblica amministrazione può essere intesa in senso soggettivo (il complesso degli enti e degli apparati pubblici) e in senso oggettivo (l’insieme delle attività amministrative svolte, anche da soggetti privati, per il perseguimento di interessi pubblici).
18.1.3 L’organo amministrativo
L’organo amministrativo è l’ufficio cui è imputata l’attività dell’ente nei rapporti esterni, distinto dall’ufficio in senso stretto (articolazione interna priva di rilevanza esterna diretta).
18.1.4 Organi monocratici e organi collegiali
Gli organi si distinguono in monocratici, la cui titolarità è affidata a un solo soggetto (ad esempio il dirigente scolastico), e collegiali, composti da una pluralità di soggetti che deliberano secondo le regole proprie della collegialità (ad esempio il consiglio di istituto).
18.1.5 Le autorità amministrative indipendenti
Si veda quanto già illustrato al Capitolo 15, § 15.8.4.
18.1.6 La riforma della pubblica amministrazione
La pubblica amministrazione italiana è stata oggetto di successive riforme organiche: la legge 241/1990 (procedimento amministrativo), il D.Lgs. 29/1993 (poi confluito nel D.Lgs. 165/2001, privatizzazione del pubblico impiego), la “riforma Brunetta” (legge 15/2009 e D.Lgs. 150/2009) e la “riforma Madia” (D.Lgs. 75/2017).
18.1.7 Il principio di sussidiarietà nell’ordinamento degli Enti territoriali
Si veda quanto già illustrato al Capitolo 16, § 16.1.
18.1.8 Il D.Lgs. n. 165/2001
Il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 è il testo unico che disciplina, in via generale, l’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, costituendo la fonte primaria di riferimento per il rapporto di lavoro del personale della scuola.
18.2 I principi dell’azione amministrativa
18.2.1 I principi dell’attività amministrativa nella legge n. 241/1990
L’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 individua i principi generali dell’azione amministrativa: economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, oltre ai principi dell’ordinamento dell’Unione europea (proporzionalità, legittimo affidamento).
18.2.2 La separazione fra politica e gestione
L’art. 4 del D.Lgs. 165/2001 sancisce il principio di separazione tra politica e gestione: agli organi di governo spettano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, ai dirigenti (dirigente scolastico compreso) la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, con la relativa responsabilità.
18.2.3 I relativi provvedimenti legislativi
Il principio di separazione, introdotto dal D.Lgs. 29/1993, è stato consolidato dal D.Lgs. 165/2001 e resta, tuttora, uno dei cardini dell’organizzazione del pubblico impiego, compreso quello scolastico.
18.2.4 Prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione
La legge 6 novembre 2012, n. 190 (“legge Severino”) introduce un sistema organico di prevenzione della corruzione, imperniato sul Piano Nazionale Anticorruzione (adottato dall’ANAC) e sull’obbligo, per ciascuna amministrazione (comprese le scuole), di adottare un proprio Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT), con individuazione di un Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT).
18.2.5 Il problema della rotazione dei dirigenti scolastici come misura di prevenzione
La rotazione degli incarichi dirigenziali, tra le misure generali di prevenzione della corruzione previste dal PNA, pone questioni specifiche nell’applicazione ai dirigenti scolastici, in ragione delle esigenze di continuità didattica e progettuale che una rotazione troppo frequente delle sedi potrebbe pregiudicare: un tema che resta oggetto di bilanciamento nella prassi applicativa.
18.3 Gli atti amministrativi
18.3.1 Tipologia degli atti amministrativi
Si distinguono gli atti amministrativi in senso stretto (dichiarazioni di scienza o di giudizio, quali pareri e certificazioni, privi di per sé di effetti costitutivi) dai provvedimenti amministrativi (dichiarazioni di volontà con effetti giuridici esterni, quali autorizzazioni, concessioni, ordini, sanzioni).
18.3.2 La forma dell’atto amministrativo discrezionale
L’atto amministrativo discrezionale richiede, di norma, la forma scritta e l’obbligo generale di motivazione previsto dall’art. 3 della legge 241/1990.
18.3.3 Una sanzione disciplinare come esempio di atto amministrativo discrezionale
L’irrogazione di una sanzione disciplinare, nella scelta tra le diverse misure previste dall’ordinamento entro i limiti di proporzionalità, costituisce un tipico esempio di esercizio di discrezionalità amministrativa.
18.3.4 Efficacia degli atti amministrativi
Gli atti amministrativi producono, di norma, effetti dal momento della loro adozione, salvo che siano atti “recettizi”, i cui effetti decorrono dalla comunicazione al destinatario.
18.3.5 La “decertificazione”
Il principio di decertificazione (art. 15, legge 12 novembre 2011, n. 183) vieta alle pubbliche amministrazioni di richiedere ai cittadini certificati che esse stesse (o altre amministrazioni) sono in grado di acquisire d’ufficio, favorendo l’autocertificazione.
18.3.6 La direttiva n. 14/2011
La Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione n. 14/2011 attua concretamente il principio di decertificazione, fornendo indicazioni operative alle amministrazioni, comprese le istituzioni scolastiche.
18.3.7 La “dematerializzazione” degli atti amministrativi
La dematerializzazione è il processo di sostituzione dei documenti cartacei con documenti informatici, disciplinato in via generale dal Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82).
18.3.8 La “dematerializzazione” nella scuola
Nella scuola la dematerializzazione ha investito, tra l’altro, il registro elettronico, le pagelle digitali, l’albo online e il fascicolo elettronico dello studente.
18.3.9 L’informatizzazione e la digitalizzazione dell’attività amministrativa
Il processo di trasformazione digitale investe l’intera attività amministrativa della scuola, dalla gestione del personale alla contabilità, secondo gli standard fissati a livello nazionale (piattaforma SIDI, si veda il Capitolo 20).
18.3.10 La firma digitale
La firma digitale garantisce autenticità, integrità e non ripudio del documento informatico, ed è equivalente, sul piano giuridico, alla firma autografa apposta su un documento cartaceo.
18.4 Le posizioni soggettive nei confronti della P.A.
Nei rapporti con la pubblica amministrazione, il privato può vantare un diritto soggettivo (quando la posizione è tutelata in modo pieno e diretto) o un interesse legittimo (quando la tutela dipende dal corretto esercizio del potere amministrativo), distinzione rilevante ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
18.5 Principi e regole del procedimento amministrativo
18.5.1 Obbligo di conclusione
L’art. 2 della legge 241/1990 impone alla pubblica amministrazione di concludere ogni procedimento con un provvedimento espresso, entro un termine (di norma 30 giorni, salvo diversa previsione).
18.5.2 Obbligo di motivazione
L’art. 3 della legge 241/1990 impone la motivazione di ogni provvedimento amministrativo, con l’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della decisione, salvo per gli atti normativi e quelli a contenuto generale.
18.5.3 Il responsabile del procedimento
Gli artt. 4-6 della legge 241/1990 impongono l’individuazione, per ciascun procedimento, di un responsabile che ne cura l’istruttoria e ne risponde nei confronti dell’amministrazione e degli interessati.
18.6 Il diritto di accesso
18.6.1 Le regole per esercitare il diritto di accesso
Gli artt. 22-25 della legge 241/1990 disciplinano l’accesso documentale ai documenti amministrativi, che può essere esercitato da chiunque vi abbia un interesse diretto, concreto e attuale.
18.6.2 L’interesse all’accesso: diretto, concreto e attuale
L’accesso documentale ex legge 241/1990 richiede un interesse qualificato del richiedente, diverso e più stringente rispetto all’accesso civico generalizzato (introdotto dal D.Lgs. 33/2013, come modificato dal D.Lgs. 97/2016, il c.d. FOIA italiano), che non richiede la dimostrazione di un interesse specifico.
18.6.3 Il diritto di accesso nella scuola
Nella prassi scolastica, il diritto di accesso trova applicazione tipica nelle richieste dei genitori di visionare elaborati o verbali di scrutinio relativi ai propri figli, con un bilanciamento necessario rispetto alla tutela della riservatezza dei dati personali di altri studenti eventualmente presenti nei medesimi documenti.
18.7 La trasparenza amministrativa
18.7.1 Il progressivo rafforzamento del principio della trasparenza
Il principio di trasparenza, enunciato in termini generali dalla legge 241/1990, è stato progressivamente rafforzato fino a tradursi in specifici e puntuali obblighi di pubblicazione a carico delle amministrazioni.
18.7.2 Il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33: “l’accesso civico”
Il D.Lgs. 33/2013 riordina la disciplina degli obblighi di pubblicità e trasparenza e introduce l’istituto dell’accesso civico, poi esteso dal D.Lgs. 97/2016 all’accesso civico generalizzato, aperto a chiunque su qualsiasi documento non escluso dalla legge.
18.7.3 Gli obblighi per le scuole dopo il D.Lgs. n. 33/2013
Ogni istituzione scolastica è tenuta a pubblicare nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito web dati quali l’organigramma, gli incarichi conferiti, i bandi di gara, i bilanci.
18.7.4 Trasparenza degli atti di spesa della scuola
Le scuole sono tenute a pubblicare i dati relativi ad appalti, contratti e spese secondo gli standard e le tabelle definite dall’ANAC, quale strumento di prevenzione della corruzione.
18.7.5 Il sito web della scuola
Ogni istituzione scolastica è tenuta a dotarsi di un sito istituzionale conforme ai requisiti di accessibilità e di trasparenza previsti dalla normativa.
18.7.6 Privacy e trasparenza: le Linee guida
Il Garante per la protezione dei dati personali ha più volte richiamato la necessità di bilanciare gli obblighi di trasparenza con il principio di minimizzazione dei dati, ad esempio imponendo l’anonimizzazione dei dati personali nei verbali e negli atti pubblicati online.
18.7.7 La trasparenza dei Piani triennali dell’offerta formativa nel Portale unico dei dati della scuola
Il PTOF di ciascuna istituzione scolastica è pubblicato sul portale ministeriale “Scuola in Chiaro”, quale strumento di trasparenza verso le famiglie nella scelta della scuola.
18.8 I vizi degli atti amministrativi
18.8.1 La nullità
L’art. 21-septies della legge 241/1990 individua i casi di nullità del provvedimento amministrativo: mancanza degli elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, e gli altri casi espressamente previsti dalla legge.
18.8.2 L’annullabilità
L’art. 21-octies della legge 241/1990 individua i tradizionali vizi di legittimità che comportano annullabilità: violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza.
18.9 L’autotutela amministrativa
L’autotutela è il potere della pubblica amministrazione di rivedere e correggere i propri atti senza necessità di un intervento del giudice.
18.9.1 I due binari dell’autotutela amministrativa
Si distingue l’autotutela decisoria (annullamento d’ufficio per vizi di legittimità, ex art. 21-nonies legge 241/1990, e revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o mutamento della situazione di fatto, ex art. 21-quinquies) dall’autotutela esecutiva (esecuzione coattiva dei propri provvedimenti da parte della stessa amministrazione).
18.10 La tutela amministrativa: i ricorsi amministrativi
18.10.1 La tipologia dei ricorsi amministrativi
I ricorsi amministrativi si distinguono in ricorso in opposizione (proposto allo stesso organo che ha emanato l’atto), ricorso gerarchico (proposto all’organo sovraordinato) e ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
18.10.2 I rimedi contro gli atti degli organi collegiali della scuola
Contro gli atti degli organi collegiali della scuola sono previsti specifici rimedi, quali il reclamo all’organo di garanzia per le sanzioni disciplinari agli studenti (si veda il Capitolo 14) e, per specifiche fattispecie, il ricorso all’Ufficio Scolastico Regionale.
18.10.3 La dialettica istituzionale: organi collegiali e dirigente
La distinzione tra atti di indirizzo (di competenza degli organi collegiali) e atti di gestione (di competenza del dirigente scolastico) può generare tensioni interpretative, risolte in via amministrativa o, in ultima istanza, dinanzi alla giustizia amministrativa.
18.10.4 La gestione della conflittualità politica nella scuola
Il dirigente scolastico svolge un ruolo di mediazione tra le diverse componenti della comunità scolastica, nel rispetto delle rispettive competenze istituzionali fissate dalla normativa.
18.10.5 La decisione sul ricorso amministrativo
L’organo competente a decidere sul ricorso amministrativo si pronuncia con atto motivato, che può confermare, riformare in tutto o in parte, oppure annullare l’atto impugnato.
18.10.6 Silenzio-rigetto, silenzio-assenso e obbligo di conclusione
Il silenzio della pubblica amministrazione può assumere, nei casi tassativamente previsti dalla legge, il valore di rigetto tacito (ad esempio nel ricorso gerarchico, decorsi 90 giorni) o di assenso tacito (art. 20 legge 241/1990, per specifici procedimenti), fermo restando l’obbligo generale di conclusione espressa previsto dall’art. 2 della medesima legge.
18.11 La tutela giurisdizionale
18.11.1 Il processo amministrativo
Il processo amministrativo, disciplinato dal Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104), si svolge in primo grado dinanzi al TAR e in appello dinanzi al Consiglio di Stato.
18.11.2 L’interesse a ricorrere
Il ricorso al giudice amministrativo richiede un interesse a ricorrere, consistente in un vantaggio concreto e attuale che deriverebbe al ricorrente dall’accoglimento del ricorso.
18.11.3 La decisione del T.A.R. sul ricorso
Il TAR decide con sentenza, che può accogliere il ricorso (con eventuale annullamento dell’atto impugnato) o respingerlo.
18.11.4 Le misure cautelari
In presenza di fumus boni iuris (probabile fondatezza del ricorso) e periculum in mora (rischio di un danno grave e irreparabile nelle more del giudizio), il giudice amministrativo può sospendere l’efficacia dell’atto impugnato.
18.11.5 La sospensione cautelare della non ammissione agli esami o alla classe successiva
Un’applicazione tipica delle misure cautelari in ambito scolastico riguarda la sospensione della non ammissione agli esami di Stato o alla classe successiva, con procedimenti spesso definiti in tempi rapidissimi data l’urgenza connessa al calendario scolastico.
18.11.6 Il ricorso in appello al Consiglio di Stato
Le sentenze del TAR sono appellabili dinanzi al Consiglio di Stato, entro i termini di decadenza previsti dal Codice del processo amministrativo.
Fonti citate in questo capitolo
- D.Lgs. 150/2009
- D.Lgs. 165/2001
- D.Lgs. 29/1993
- D.Lgs. 33/2013
- D.Lgs. 75/2017
- D.Lgs. 82/2005
- D.Lgs. 97/2016
- legge 12 novembre 2011, n. 183
- legge 15/2009
- legge 6 novembre 2012, n. 190
- legge 7 agosto 1990, n. 241
- art. 95 Cost.
- art. 97 Cost.
Elenco estratto automaticamente dai riferimenti normativi presenti nel testo: copre la maggior parte delle citazioni ma può non essere esaustivo al 100% (alcuni riferimenti discorsivi possono sfuggire all’estrazione automatica). Il capitolo è materiale di studio originale, scritto sulla base di conoscenza normativa generale e non sottoposto a verifica sistematica riga per riga su fonte esterna in fase di stesura — a differenza delle Aree tematiche e delle Tracce reali, trascritte testualmente dai documenti ufficiali del concorso. Prima di uno studio approfondito si raccomanda di riscontrare i riferimenti più tecnici sul testo integrale delle fonti elencate (Normattiva, Gazzetta Ufficiale).
Test di verifica
Quiz di autovalutazione — 14 domande a risposta multipla. Non sono domande ufficiali del concorso.
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I principi generali dell’azione amministrativa sono fissati da:
- a) legge 241/1990
- b) D.Lgs. 165/2001
- c) legge 190/2012
- d) D.Lgs. 33/2013 Risposta: a
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La separazione tra politica e gestione è sancita da:
- a) art. 4 D.Lgs. 165/2001
- b) art. 97 Cost.
- c) legge 241/1990
- d) D.Lgs. 82/2005 Risposta: a
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Il RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza) è previsto da:
- a) legge 190/2012
- b) D.Lgs. 165/2001
- c) legge 241/1990
- d) D.Lgs. 82/2005 Risposta: a
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La decertificazione impone alla PA di:
- a) richiedere sempre certificati originali
- b) non richiedere certificati che può acquisire d’ufficio
- c) abolire l’autocertificazione
- d) digitalizzare solo i bilanci Risposta: b
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L’accesso civico generalizzato, a differenza dell’accesso documentale ex L. 241/1990, richiede:
- a) un interesse diretto, concreto e attuale
- b) nessun interesse specifico da dimostrare
- c) la qualità di genitore
- d) l’autorizzazione del TAR Risposta: b
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Il PTOF è pubblicato sul portale ministeriale:
- a) Scuola in Chiaro
- b) SIDI
- c) INPA
- d) NoiPA Risposta: a
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Un provvedimento amministrativo è nullo, tra l’altro, per:
- a) mera opportunità
- b) mancanza degli elementi essenziali o difetto assoluto di attribuzione
- c) ritardo nella comunicazione
- d) errore di battitura Risposta: b
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L’annullamento d’ufficio rientra nell’autotutela:
- a) esecutiva
- b) decisoria
- c) giurisdizionale
- d) penale Risposta: b
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Il processo amministrativo si svolge in primo grado dinanzi a:
- a) il Tribunale ordinario
- b) il TAR
- c) la Corte dei conti
- d) il giudice di pace Risposta: b
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Le misure cautelari nel processo amministrativo richiedono:
- a) fumus boni iuris e periculum in mora
- b) solo il decorso del tempo
- c) l’accordo delle parti
- d) l’intervento del Prefetto Risposta: a
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Le sentenze del TAR sono appellabili davanti a:
- a) il Consiglio di Stato
- b) la Corte di Cassazione
- c) la Corte costituzionale
- d) il Tribunale ordinario Risposta: a
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L’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi è previsto da:
- a) art. 3 legge 241/1990
- b) art. 21-septies legge 241/1990
- c) D.Lgs. 33/2013
- d) D.Lgs. 82/2005 Risposta: a
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Il termine generale di conclusione di un procedimento amministrativo, salvo diversa previsione, è di:
- a) 15 giorni
- b) 30 giorni
- c) 60 giorni
- d) 90 giorni Risposta: b
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La revoca di un provvedimento amministrativo è disciplinata da:
- a) art. 21-quinquies legge 241/1990
- b) art. 21-septies legge 241/1990
- c) D.Lgs. 165/2001
- d) legge 190/2012 Risposta: a